我国干部教育培训的可持续发展研究

一、我国省级以上干部教育培训机构发展现状

1、机构概况：

我国省区市级干部教育培训机构主要由党校、行政学院、社会主义学院构成。绝大部分省区市都设立了党校和社会主义学院，但单独设立的行政学院较少，约占9％。省区市党校及其下属党校承担了大量党内教育培训任务，但各机构规模与实力差距较大，各省区市主要根据自身情况来决定三类机构的设立与发展方向。此外，部分党校和行政学院具有学士学位和硕士学位授予权，在一定程度上体现出向高等学历教育延伸的发展态势。

2、主要特点：

（1）培训体系以党校为主、社会主义学院和行政学院为辅。省市区级干部教育培训机构明显体现出以党校为主、社会主义学院和行政学院为辅的特点。因此，党校在省级干部教育培训机构发挥着主导作用，在许多省市兼备了行政学院的职责与职能，是培养省级乃至县市级干部的主阵地，对基层党和政府干部执政能力和综合素质的提高至关重要。与此同时，社会主义学院虽然在大部分省份均有建制，但受职能定位和教育培训受众等因素的影响，规模和影响力相对有限。

（2）人员结构比例差异明显，办学方式基本趋同。不同机构之间的教职工构成也存在很大差异，部分机构编制内职工以教学管理人员为主，后勤人员实行聘任制；部分机构职工中行政后勤人员所占比例较大，师资以聘请兼职教师为主，师资队伍和教学水平良莠不齐。从办学方式来看，各机构大多存在计划内培训和计划外培训两种方式，计划内培训主要是完成上级主管部门下达的组织培训任务，计划外培训则面向市场承办培训班次，即委托办学模式。组织培训与委托办学的比例在各机构也并不相同，由机构根据自身性质和发展方向确定，政府并未出台具体监管办法。此外，部分党校也在逐步发展学历教育，并在努力扩大社会各界对党校文凭的认知度和接受度。

（3）积极开展网络教学，不断创新教学培训方式方法。为适应信息时代干部教育培训工作的需要，多数机构积极整合现有网络培训资源，开展网络教学活动，以更好地满足干部多样化的学习需求。随着现代信息技术的迅猛发展和网络基础设施建设的逐步完善，部分机构的网络培训人数已超过实体教学人数。此外，各级培训机构还在办学形式上不断创新，已形成一批有特色的品牌班次和精品课程。例如吉林省在省委党校主体班次推行自选式教学、设立“吉林高端讲坛”、打造网络化自助式学习平台。

3、其他类型的干部教育培训机构

（1）地方党性教育特色基地

近年来，我国逐步建立了许多地方党性教育特色基地，其中相对突出的有14家，主要分布于中西部地区。这些地方党性教育特色基地已经成为干部教育培训机构的有益补充，有助于通过实地参观学习等多种方式实现培训效果的提升，同时在提高干部教育多样化、特色化以及灵活性方面做出了突出贡献。例如，山东省党员领导干部党性教育基地就充分发挥革命老区的优良传统，结合现代信息技术开发培训课程，社会影响力不断扩大。

（2）全国干部教育培训高校基地

2009年10月，中组部、教育部适应干部教育培训发展新形势，充分利用高校优质资源为干部培训服务，制定下发《关于建立和规范高校干部培训基地的意见》，设立了北京大学等13所全国干部教育培训高校基地。这些高校都属于国家“211工程”和“985工程”重点建设学校，都有两个以上与政治、经济、文化、社会、生态建设和党的建设相关的国家重点学科，最多的达到15个。此外，继全国干部教育培训基地建立以来，各省区市普遍建立了省级高校培训基地，累计达140多所。培训对象既有中央和国家机关司局级干部，也有省市县地方干部，涵盖了党政干部、企业管理经营人员、专业技术人员三支队伍。这些高校基地服务于科学发展和干部成长，在满足了干部多层次、多样化培训需求的同时，取得了良好的社会效益。

（3）社会力量培训机构

近年来，高等院校等社会力量也在逐步开展干部教育培训，这一方面是对传统政府主导的干部教育培训机构体系的有益补充，是干部教育培训机构发展的新尝试；另一方面也对传统干部教育培训机构提出了挑战，增强了培训机构的活力和竞争性。这些机构主要出于经济利益提供干部教育培训课程，并可根据委托方需要定制培训内容。例如，北京外国语大学培训学院就针对具有行政管理职能和公共服务职能单位的管理人才提供个性化培训，并拟定了领导干部国际化素质提升专题、新媒体运用与舆论引导专题、企业“走出去”战略培训专题。南开大学在干部培训课程体系上，设计了项目类、公共类以及讲座与专题研讨等三大类课程，推行“模块式”、“菜单式”组课，同时还根据社会需求进行“订单式”课程设计，满足了学员对课程资源的个性化、差异化和具体化的要求。

二、当前我国干部教育培训机构存在的问题

近年来，我国干部教育培训机构在快速发展的同时，还存在组织架构不清晰、职能定位不完善、师资队伍建设不及时、资源配置不合理等多方面的问题，影响了干部教育培训工作的进一步发展和完善。

2013年7月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》，其中特别明确“严禁以‘学院’、‘中心’等名义建设楼堂馆所”。这不仅表明了党中央、国务院严格清理违规修建楼堂馆所现象的决心，也反映出当前干部教育培训机构建设中存在的一些问题。

近年来，随着国内外经济社会形势和干部培训需求的不断变化，我国干部教育培训机构在资源使用效率、培训效果、社会影响力等方面受到越来越多的质疑，已成为影响我国干部教育培训事业可持续发展的不稳定因素。

1、组织架构不清晰，职能定位不明确，尚缺乏顶层设计

首先，我国干部教育培训机构虽由国家特设机构、各党政部门机关（人民团体）所属机构、中直管理企业和中央金融机构所属机构、全国干部培训高校教育基地、省市党校与行政学院（社会主义学院）、地方党性特色教育基地等组成，但貌似全面的机构体系内部却缺乏统一明晰的组织架构，性质复杂、职能交叉、各自为政等问题一直存在并逐渐凸显。部分培训机构的设立缺乏有针对性的定位，随意性、盲目性较强，甚至逐渐成为隐蔽的“疗养院”、“招待所”。

其次，我国干部教育培训机构的职能定位还有待进一步完善。尽管大部分干部培训机构的设立都是以为党和国家培养干部为最终目的，但在实际运作过程中，诸多机构缺乏长远规划与可操作性的规章制度，对自身优势以及在干部教育培训体系中所起的具体作用 “不知道”甚至“不关心”。部分机构“追求委托办学，应付组织调训”、“重视学历教育，顺带培养干部”等本末倒置现象突出，极大地影响了干部教育培训的质量和水平。

再次，我国干部教育培训机构的制度建设问题相对突出，缺乏具有战略性、可持续性、全局性的顶层设计。虽然中共中央办公厅在2010年已经发布了《2010—2020年干部教育培训改革纲要》，并专门针对办学体制问题提出“深化市县级党校（行政学院）办学体制改革”、“优化整合部门、行业干部教育培训机构”等具体意见，但这些意见仅仅是对现行体制或制度层面产生问题的解决与弥补，并未将干部教育培训机构的改革当作战略性的重要问题看待。而从现实情况来看，干部教育培训体系亟须解决的机构设置、隶属关系和职责、权益划分等问题，是关系到我国干部队伍的长期可持续发展、从根本上攻克干部教育培训机构“瓶颈期”的问题。

2、教学设施浪费严重，机构间缺乏有效交流和沟通

部分干部教育培训机构资源变相浪费现象屡见不鲜，教学设施浪费严重，资金投入没有发挥应有的正向作用。部分机构虽然拥有现代化的教学设备，却没有加以充分利用，仅仅是“摆样子，充门面”，为硬件达标或耗尽拨款而不断强化教学条件，对培训实质效果的提升作用不大。

同时，大多数干部教育培训机构长期形成的以自我为中心、相对封闭的管理系统，容易形成“信息孤岛”，相互之间的交流与沟通或只注重形式，或少之又少，最终导致部分机构同质化严重，教学目标、形式、内容趋同，耗费大量的土地资源和财政资金，带来资源配置效率上的损失。

3、部分机构成为变相的干部娱乐场所，社会影响力和认同感下降

虽然我国干部教育培训机构对学员都有相应的考核办法，但由于缺乏制度约束，多数考试流于形式，对学员几乎没有约束力和促进力。在此背景下，部分机构偏离了办学初衷，沦为官僚主义和享乐主义的温床；部分学员放松了思想道德要求，不正之风在一定范围内愈演愈烈。首先，部分机构办学宗旨趋于表面化，长期忽视学风建设，没有形成严谨的学习氛围，不能帮助学员树立社会主义核心价值观，反而沦为部分腐败分子和跑官、要官分子拉帮结派的绝佳场所。其次，部分机构沦为干部享乐场所，致使学员享乐主义甚嚣尘上。由于课程设置没有吸引力，培训成为疗养与休闲放松的代名词，学员迟到、早退、旷课现象屡见不鲜，甚至提高干部国际化水平的境外培训、交流考察，也变成利用“三公经费”变相组团出国的手段。

在此情况下，部分干部教育培训机构的社会影响力和认同感有所下降，不但没有被视为培养干部人才的权威机构，反而成为舆论关注与批评的焦点，自身组织形象受到极大影响，并受到部分群体特别是中青年群体的质疑。

4、师资队伍建设相对滞后，培训质量和效果有待提高

干部教育培训机构的办学能力在很大程度上依赖于师资队伍的素质与水平。当前，部分干部教育培训机构的师资队伍建设还存在很多问题，难以满足时代发展对教育培训工作的新需求。一是师资结构不合理。一方面，教职工人员中专职教师较少，行政与后勤保障人员较多；另一方面，兼职教师队伍庞大且疏于管理，很多兼职教师只起到宣传与提高所谓的组织声誉作用，并未从事具体教学与研究工作，造成资源浪费。二是专业化水平不高。干部教育培训不是对某一领域的深度研究，而是着眼于对干部综合素质的培养，而真正能够达到这一要求的师资尚显不足，部分干部教育培训机构专职教师的学历与专业技术水平层次较低。三是师资队伍管理缺乏行之有效的绩效考核机制和进入退出机制。部分机构成为听命于上级单位的 “职工自留地”和低调解决“关系户”的绝佳场所，使得一些不符合录用标准的教师混迹其中，出现了“人多没事干，事多没人干”的局面。

此外，培训形式与内容的老化也成为影响干部教育培训的质量和效果的重要因素。一方面，部分机构的培训方式还是以课堂教学为主，上面讲、下面听，这种“灌输式”教学方式不仅很难吸引参训学员的学习兴趣甚至会导致其产生厌学情绪，严重降低培训质量和效果。另一方面，部分机构过度追求培训形式的新奇，不注重培训内容，不能将培训与实际工作、与为人民服务结合起来，达不到“思想上受教育、行动上有体现、整体上有提高”的效果。新兴培训模式在一定程度上抢夺了干部教育培训资源：高校自主选学、社会力量兴办干部教育培训等新兴培训模式的出现，也对原有培训机构的教学模式带来冲击和挑战，传统干部教育培训机构享有的、原本就相对有限的干部教育培训投入与资源可能会有所流失或面临新的分配整合。今后，随着干部学习可选择机会的不断增加，干部教育培训机构是否仍具有独特优势、能否以高质量的培训吸引学员和稳定生源，就成为影响其生存和发展的基本条件之一。

三、促进我国干部教育培训机构健康发展的对策建议

我们应认真分析这些问题，从战略高度构建全局性发展规划，一方面通过推进机构性质改革、理顺机构职能和权责关系，另一方面通过建立机构评价考核体系、完善资金管理机制、加强师资队伍建设、严格遵守学员奖惩制度等途径大力提升培训质量与水平。同时需要注意建立顺畅的交流与沟通渠道，积极推动教育培训资源共享，稳健有序地推进我国干部教育培训机构健康发展。

针对我国干部教育培训机构存在的组织架构不清晰、职能定位不完善、师资队伍建设不及时、资源配置不合理等问题，一方面通过推进机构性质改革、理顺机构职能和权责关系，另一方面通过建立机构评价考核体系、完善资金管理机制、加强师资队伍建设、严格遵守学员奖惩制度等途径大力提升培训质量与水平。

1、加强制度建设，从战略高度构建全局性发展规划

根据十八大报告“加强和改进干部教育培训，提高干部素质和能力”的总体要求，我国应进一步加大制度建设力度，从顶层设计的高度看待干部教育培训机构的可持续发展问题。相关部门应在《2010—2020年干部教育培训改革纲要》的基础上，充分认识干部教育培训机构在干部培养和选拔中的重要作用，从战略高度明确干部教育培训机构的发展方向，确定其改革的目标、方法和路径。在此基础上，根据全面建成小康社会新时期党内组织建设和党内外各级领导干部的实际需要，尽快研究制定专门的“干部教育培训机构改革与发展方案”并出台配套实施细则。

具体而言，一是要“摸清家底”，充分做好前期调研工作，有重点地评估干部教育培训机构的发展现状与阶段，充分听取各级干部的意见，为制定改革与发展方案做好充分准备；二是要切实有效推进重点领域改革，例如自上而下地制定各级、各种性质的机构达标标准，明确相关管理主体和经费来源，明确各级别、各地区、各行业所属机构的数量与编制；三是要优化整合政府部门和国有企业下属培训机构的组织架构，构建层次分明、目标明确、有机共生的干部教育培训机构综合体系。

2、推进机构性质改革，撤并整合现有机构

在上述制度建设有效推进的基础上，在短期内，相关部门应将推进机构性质改革、撤并整合现有机构提上议事日程。

首先，将事业单位性质的干部教育培训机构纳入事业单位改革的总体框架之中，统一规范机构性质改革的方向、目标与原则，同时充分考虑各机构的实际情况，实施分等级、分步骤的改革，以期达到性质明确、组织合理的改革效果。

其次，针对现有机构重复设置、部分培训机构沦为干部享乐的楼堂馆所等现象，尽快推进现有干部教育培训机构的撤并整合工作。一方面，将培训内容相似、主管单位职能定位或主营业务联系紧密的机构实施优化整合，提高资源配置效率；另一方面，对于原承担培训功能已经弱化、消失甚至在创建之初就 “假培训之名，行享乐之实”的干部教育培训机构，要坚决予以撤并。

3、建立考核评价体系，通过“升降级”等制度安排切实提高培训质量

首先，应由国家出台专门的干部教育培训机构考核办法，划分相应级别并建立分类达标管理机制。邀请各领域专家及不同层次干部代表组成专家组，每年度对培训机构严格进行培训质量考核，并通过“升降级”等制度安排对培训机构进行管理。对于连续几年不达标的干部教育培训机构，可以撤销其培训资格。

其次，加强培训机构的师资队伍建设。师资队伍的质量和水平与培训效果息息相关，是干部教育培训机构提高自身生命力和办学活力的重要环节。现阶段，干部教育培训机构一方面应根据培训工作的内在要求，增加高学历、高层次专职教师数量，通过进修等方式提高在职教师的教学能力，进一步加强对兼职教师的考核和管理，建设高素质的师资队伍。另一方面，应建立科学合理的人员进入与退出机制、教职工绩效考核机制以及教学科研奖励机制，切实提高培训质量。

再次，建立培训需求分析、培训内容反馈及更新机制。一是在具体培训开展之前，做好学员的培训需求分析，并以此指导培训课程设计。二是建立培训效果全程控制体系，通过跟踪三至五年内所培训干部发展轨迹等反馈措施，提高培训质量。此外，还要根据经济社会发展形势的变化及时更新培训内容，改变“重形式，走过场”的问题，提高培训的科学性、针对性和实践性，满足日益多样的干部专业化培训需要。

4、加强资金审计管理，提高资金使用效率

投向干部教育培训机构的资金应专款专用，注重资金的实际投向和使用效率，提高资金使用的透明度，切实加强资金审计管理。一方面，教育培训机构自身应加强内部审计，制定严格的内部控制与内部审计规范与流程，建立严格的收支预算与财务报销制度。另一方面，相关部门、主管单位与第三方独立机构应承担起外部审计的职责，强化外部约束，将外部审计制度化，将年度一般性、常规性审计与重点专项审计相结合，注重资金的合规运用与归口管理，通过外部监督杜绝资金流向不明、铺张浪费乃至贪污腐败现象的发生。

5、建立有效的学员约束、激励机制，增强权威性和社会美誉度

当前，干部教育培训机构之所以由提高干部素质的“加油站”，变成拉拢人际关系的“名利场”、跑官要官的“资源聚集地”以及休闲放松的“休息站”，除培训质量这一内在原因外，还受到缺乏行之有效的学员约束、激励机制这一因素的影响。虽然国家在很多规定办法中都有相关奖惩条文，但贯彻落实起来相对困难。因此，干部教育培训机构在重视培训过程开展的同时，还要重视学风建设，并严格实行培训结果考试制。

一方面，要通过硬性的规章制度和软性的环境氛围塑造良好的学风，杜绝形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风等“四风”侵袭，坚决与违法乱纪行为作斗争。同时，纪检监察部门应加强对教育培训机构不良之风的监管，成为其坚强后盾，使教学培训行为回归本质。另一方面，要严格执行培训结束后的考试考核制度，将考试结果划分等级，对成绩不合格者不予颁发结业证书并告知所在单位。当然，这一机制还依赖于国家层面的干部管理体制改革才能更好付诸实施。

此外，干部教育培训机构在发展中还应考虑在干部培训领域的权威性和社会美誉度。在当前干群关系受到很多新问题侵扰、干部提拔与任命受到广泛关注的情况下，干部教育培训机构应当树立良好的组织形象，注重营造良好的舆论氛围，在培养优秀干部的基础上赢得人民群众的信赖。完善交流与沟通渠道，积极推动各类培训资源共享

由于相对封闭的管理模式，我国干部教育培训机构资源配置效率较低，影响了培训质量的整体提升。因此，应积极推动机构之间的资源共享，加强交流与沟通，实现各类资源的有效利用。各级政府可以倡导建立有正式约束的机构定期交流机制，通过互派教师、交叉培训、信息共享、联合培养等形式，使实力雄厚的国家级和部分部委、企业所属的机构带动相对落后的机构改进提高，共享好的办学经验，增强先进机构的辐射和引导作用，从而提高干部教育培训机构的总体质量与水平。

（作者系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“我国干部教育培训的可持续发展研究”课题组，孙飞执笔）